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完善区块链和数字货币的中国之治
发布时间:2020-05-21    作者:胡继晔    来源:北京社科网
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在2019年6月G20大阪峰会的数字经济特别会议上习近平主席指出要共同完善数据治理规则,在政治局第十八次集体学习时指出:要加强对区块链技术的引导和规范,要把依法治网落实到区块链管理中,推动区块链安全有序发展。这些重要讲话为我国完善区块链监管规则的制订和法治化指明了方向。借鉴美国、日本、欧盟、亚洲等地对区块链和数字货币的监管与立法,本文认为此前我国对数字货币“一堵了之”是不够的,应当在监管沙盒内允许数字货币的发行和实验,以市场化手段激励区块链的发展。区块链和数字货币的企业资质需要审核并设定准入制度,按照金融属性实施“穿透定性”监管,投资者准入则需要满足投资者适当性原则。在国家层面设立区块链和数字货币监管协调机构并分工实施。

一、区块链与数字货币治理的国际经验

目前,世界各国的货币基本上都属于信用货币,而且货币的非现金化、数字化趋势越来越明显。而最早的加密数字货币比特币基于区块链技术,2009年诞生十年来涨了百万倍,同时波幅巨大。2019年6月拥有近27亿用户的Facebook发布其加密数字货币“天秤座”(Libra)的项目白皮书,提出要建立无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。不管是比特币还是天秤座,由于穿越了国界,将对一国金融稳定产生重要影响,关于非主权国家发行的虚拟数字货币如何监管成为各国考虑的重要问题。

在美国,2017年12月美国商品期货交易委员会允许芝加哥商品交易所及芝加哥期权交易所推出比特币期货。2019年10月,美国商品期货交易委员会、金融犯罪执法网络、证券交易委员会联合发文,要求从事涉及数字资产活动的主体需履行反洗钱义务,并有根据《银行保密法》打击资助恐怖主义的义务。

在日本,2016年5月25日国会通过了《资金结算法》修正案并于次年实施,正式承认虚拟货币为合法支付手段并将其纳入法律规制体系之内,从而成为全球第一个为虚拟货币交易提供法律保障的国家。此后通过了《关于虚拟货币交换业者的内阁府令》等配套行政法规。

在欧洲,2016年6月欧盟证券和市场管理局发布《分布式账簿技术应用评估》报告,讨论在证券市场使用区块链技术,欧盟各国监管机构普遍遵循“技术中立”原则,按照金融本质而不是技术形式实施“穿透定性”监管。2018年5月25日,欧盟个人数据信息的《通用数据保护条例》全面施行,成为全球数字治理的标志性事件。德国联邦内阁正式批准2019年6月宣布的区块链战略,明确了在金融领域确保稳定并刺激创新等五大领域的行动措施。

在亚洲,2017年8月新加坡金融监管局发布《澄清在新加坡提供数字代币的监管立场》,表示数字代币在新加坡的发行将受其监管。2018年5月泰国通过《数字资产皇家法令》,针对虚拟货币的交易监管内容与形式几乎完全参照传统的证券法。我国香港证监会于2017年9月发布《有关首次代币发行的声明》,若符合《证券及期货条例》的“证券”特征,则需接受香港证券法规监管。2019年10月,香港证监会发布《适用于管理投资于虚拟资产的投资组合的持牌法团的标准条款及条件》,为管理将虚拟资产作为投资组合的公司提供了法律指南。

G20是为保障全球金融体系的稳定而在2009年成立的,常设了金融稳定理事会FSB,2018年10月FSB发布《加密数字资产影响未来金融稳定的潜在机制》,认为加密数字资产具有潜在金融稳定风险,其底层的区块链分布式账本技术在证券结算、资产登记和普惠金融等方面有广泛应用,同时由于其匿名特性,存在着欺诈投资者、洗钱、恐怖主义融资等问题。

可以发现,在区块链和数字货币诞生的十年间,世界各国(地区)都认真应对,在主权国家范围内对跨境流动的数字资产进行监管和立法,这对我国有重要的借鉴意义。

二、区块链与数字货币监管的中国现实

由于数字资产在全球广泛流动,一些国家如日本、德国、英国、澳大利亚、瑞典、印度、瑞士、韩国等均已宣布承认比特币的货币地位,可以作为一种支付方式。在我国,2013年12月中国人民银行等五部委发布了《关于防范比特币风险的通知》,将数字货币认定为“特定的虚拟商品”,但同时禁止金融机构从事数字货币业务。

2017年9月4日,中国人民银行、网信办等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》,认定数字代币发行本质上是一种未经批准非法公开融资的行为,一夜之间国内的数字货币开发平台和交易商迁到境外。表面上看,我国虽然采取的是一种严厉禁止的态度,但实际上在一味地采取“堵”而非“疏”的态度之下,效果并不理想。一方面把潜在的数字经济时代未来的腾讯和阿里赶出了国门,另一方面在国内需求不减的情况之下,诸多平台依然以通过海外注册的方式来继续向国内用户提供相关业务,使得与数字货币相关的金融活动处于监管真空状态。

事实上,我国是数字经济领域唯一能够和美国抗衡的大国。联合国贸易和发展会议2019年9月印发的《数字经济报告》指出:美中两国占了区块链技术相关专利的75%,全球物联网支出的50%,以及全球公共云计算市场的75%以上,占全球70个最大数字平台市值的90%。而欧洲在其中的份额为4%。全球七个超级平台—微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯、阿里占据了总市值的三分之二。在数字技术发展方面,世界其他地区远远落后于美国和中国。而根据中国人民银行《中国普惠金融指标分析报告》,截至2018年末使用电子支付的成年人比例为82.39%,在全世界遥遥领先。中国数字经济和电子支付一枝独秀的实践和只堵不疏的数字货币监管之间形成巨大的反差。

根据习近平总书记提出的“努力让我国在区块链这个新兴领域走在理论最前沿、占据创新制高点、取得产业新优势”,应当发挥我国国家制度和国家治理体系多方面的显著优势,在区块链治理中体现“中国之治”,以疏为主,而非简单的“一堵了之”。

三、区块链与数字货币监管“中国之治”的着力点

首先要指导思想明确,加强对区块链技术的引导和规范。区块链技术和数字货币伴生,技术核心在分布式账本和工作量证明机制。分布式账本如同微信群里每个群友都有的抢红包记录账,时间戳和金额根本无法更改,真正解决了“不做假账”的问题。而工作量证明的最佳模式就是奖励Token,即数字货币,这也是区块链发展的激励机制之源。一些“无币区块链”或许可以采取其他激励机制,但正如企业家的激励是盈利一样,区块链技术的规范中理应有数字货币一席之地。

其次是数字货币的监管问题。要把依法治网落实到区块链管理中,则数字货币就是对于金融安全和创新能力的平衡。金融行业都应当有明确的准入门槛,既然基于区块链的数字货币涉及金融,就必须明确准入门槛。区块链和数字货币的企业资质需要审核并设定准入制度,自有资本需要满足类似商业银行资本充足率要求的相关规定,按照金融属性实施“穿透定性”监管。投资者准入则需要参照证监会发布的《证券期货投资者适当性管理办法》要求,满足一定条件的投资者(比如创业板投资)才可以参与投资。

第三是监管方式的创新。可以借鉴英国2015年开始试行的沙盒监管来监管数字金融资产。沙盒是监管机构设立的一种框架,使相关企业能在监督受控环境中,一定时期内对创新进行小规模的实地测试,享受特殊的豁免、默许以及其他有限的例外。监管沙盒可以使监管机构与数字金融服务提供者之间更加开放和对话,也可以使监管机构能敏捷地修改和制定监管框架。立法和执法部门有必要在现行法律规则的基础上牵头制定相关区块链准则,同时也要考虑如何将传统的法律规则与现行的技术规则相结合,分别发挥法律规则与技术规则各自的优势,将执行力与灵活性更好地结合起来。我国以支付宝和微信支付为代表的第三方支付在相对宽松的监管环境下已经成长为全球普惠金融的标杆,领先于全世界。在当今全球数字金融大发展的浪潮中,我国必须尽快建立国家级的数字金融监管沙盒,及时总结成功经验和失败教训,为未来的立法和修法积累经验。

第四是区块链及数字货币监管机构的分工与协作。我国区块链和数字货币的监管机构应当包括中国人民银行、银保监会、证监会、网信办、工信部、公安部等部门。对区块链和数字货币的监管应当汲取P2P的教训,在发展之初就由这些部门协作制定统一的监管规则。由网信办、工信部负责区块链的技术标准和技术规则的执行,由人民银行、银保监会、证监会负责基于区块链的数字货币的准入和监管规则的执行,公安部协助配合上述部门对不法行为进行惩戒,在区块链和数字货币领域的监管中切实推进国家治理体系和治理能力现代化,真正体现出“中国之治”。

(本文系北京社科基金项目“新时代防范系统性金融风险研究”研究成果。作者系中国政法大学教授)