北京市社会科学界联合会   北京市哲学社会科学规划办公室 主办

新冠肺炎疫情 对农村基层治理的影响与建议
发布时间:2020-06-16    作者:李砚忠    来源:北京社科网
【字体:       】

新冠肺炎疫情发生后,全国人民正在进行一场声势浩大的疫情防控阻击战,体现出中国特色社会主义制度优势和治理效能。但是,此次疫情也暴露出农村治理体系和治理能力存在一定“短板”。

一、“新冠肺炎”疫情凸显农村基层治理体系与治理能力亟待加强

面对疫情,各部门各单位积极响应、迅速行动,广大农村基层干部群众积极参与疫情防控,团结一心、共克时艰,构筑起抗击疫情的坚固防线,但也凸显出应急管理机制薄弱、专业医疗力量不强、基层治理手段“过左”、干群关系疏于日常、基层信息沟通不畅等突出问题。

(一)农村应急管理机制薄弱,导致应急预案“纸上谈兵”

“非典”之后,虽然国家层面制订了《国家突发公共卫生事件应急预案》,部分地方也建立了突发公共卫生事件的应急预案,但存在区“抄”市、街(镇)“抄”区的问题,缺乏结合本地实际的实施细则,机动性、灵活性不够。在笔者的调研中,一些基层干部反映:镇村即使有突发事件应急方案,操作性也普遍不强,而且很少演练,或者演练走过场,大都是拍照片做样子,导致虽有预案、演练,效果却不尽如人意。有的农村社区组织了地震、消防等演练,但疫情方面的演练基本没有,对疫情防控的专业知识几乎为零。另外,此次疫情还暴露出应急物资储备不足的问题,农村基层缺乏储备应急防护物资的意识。比如,这次疫情发生后,很多乡镇口罩基本买不到,各个医院储备缺口大。

(二)农村专业医疗力量不强,导致基层干部“压力山大”

在突发事件中专业力量的配备是必不可少的。调研发现,农村基层医院硬件建设有所加强,但骨干人员流失严重,业务能力下降,村医、乡镇卫生院的治疗能力弱化。比如,顺义区某镇卫生院医护人员仅有10余名,而传染病防治专业人才更为稀少,面对几万人的疫情医疗需求,村镇缺乏防护措施和诊疗条件,必须往上转运,分层分级处理难以实现。有的村甚至没有村医,排查工作难以进行。农村的防疫工作无专业人员、无配套设施和无服务体系,并陷入一个怪圈:有事情→政府重视→投资多→应对能力提升;不发病→不重视→受冷落→专业队伍流失;再出事情→政府再重视→再增加投资……目前,农村应急体系的主力还是农村基层干部,但基层不仅缺人手,更缺乏疫情应急处理的专业能力。乡镇面对突发事件人员调配难度大,许多干部身兼数职,分身乏术。

(三)基层治理缺乏柔性手段,导致部分地区“宁左勿右”

在疫情防控中形势严峻地区采取封城、封路等措施可以理解,但一些疫情比较平稳的地方“一刀切”使出“封”字诀,封路、封村、封门、封窗……甚至在明确要求统筹做好疫情防控与经济社会秩序恢复后,仍有不少地方一封了之,影响群众生活、企业复工。一些村庄的农业种植大户、养殖大户出现农产品滞销烂掉、原辅料供应不足,生存难以为继。无论是日常管理还是应急管理,农村基层治理都要综合施策,坚持自治、法治、德治相结合。

(四)基层干部行政事务繁杂,导致社会动员“能力不足”

联防联控、群防群治,既是我国制度优势的具体体现,也是我们防控疫情的关键举措。在调研中,不少村组织行政化严重,村干部事多人少,忙于应对上级派下来的各项任务,大量事务积压到基层,几乎无暇履行服务群众的职责。平日与村民疏于联系,导致疫情发生后,基层干部缺少动员力和组织力,形成“党员干部往前冲、群众拎着板凳看”,“干部忙坏了、群众慌坏了”,“党员干部干、群众揣手看”的尴尬局面。另外,现在农村基层网格化社会服务管理的“网眼”过粗、过大,难以精确抓到疫情中的“小鱼”。很多地方好几个村合并成一个行政村,好几个村民小组合并成一个村民小组,一个村民小组长过去管一百人,现在有的管七八百人,难以有效开展工作。

(五)基层信息沟通渠道梗阻,导致小道消息“甚嚣尘上”

未知带来恐惧,恐惧滋生谣言,信息公开是谣言最好的消毒剂。在调研中,一些乡镇及相关部门疫情信息发布迟缓,渠道不畅,导致谣言满天、恐慌蔓延,暴露了基层在信息管理和舆情应对上能力不足、办法不多的问题。另外,信息发布内容单一。抗“疫”是一项复杂的社会工程,群众对信息的需求多元,比如交通状况、生活物资、防护用品供应情况等都希望了解。对此,一些乡镇不关注、不回应,只简单发布病例情况,暴露出与群众沟通对话能力严重不足的问题。基层在信息发布工作中“不怕百姓不满意,就怕领导不高兴”,导致唯上不唯实、报喜不报忧的现象多见。另外,一些农村小组长年纪普遍在六七十岁,不能熟练运用电脑、智能手机等设备,影响信息沟通的效率。

二、着力提升疫情后农村基层治理体系与治理能力现代化的建议

针对此次新冠肺炎疫情所暴露出来的农村治理体系和能力“短板”,亟须基层干部群众面对新挑战推出新举措。

(一)在治理机制上,有效夯实农村应急治理体系

社会治理包括常态治理和应急治理两大部分。党的十九届四中全会提出,要加快建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏的应急治理体系。为此,要从多方面夯实农村基层应急治理体系:一是做好基层应急储备工作。储备包括物质层面、实践层面以及社会心理层面的储备。日本抗震储备经验值得我们学习,其不但进行设施与食物上的准备,而且积极开展全民防震教育,定期开展地震避难演习。二是建立农村基层政府与乡域社会各方之间的应急互动与责任关系,将各种社会参与者都纳入应急预案体系之中,并明确各种社会力量的角色与作用。三是完善面向农村基层社会的预警机制,建立统配资源机制,做到信息对称,提高应急资源需求和供给之间的匹配度。面对突发的公共卫生事件、重大灾难灾害等,基层政府要能够做到有序应对,知道重点做好哪些工作,比如物资如何调度,经费如何保障,舆情如何应对,群众如何安置,这需要一整套完善的应急治理体系。

(二)在基层医疗建设上,有效提升农村公共卫生服务水平

要从“硬件”和“软件”两方面着力提升农村公共卫生服务体系:一是进一步完善财政投入机制,确保政府对农村卫生事业投入的增长不低于财政支出的增长幅度,在保证乡村卫生室业务用房、医疗设备、公共卫生服务经费的同时,加大对农村卫生人才经费的投入。二是建立激励机制,完善对乡村医生的考核制度,提高薪资福利待遇,购买职工养老、工伤、失业等保险,解决后顾之忧,稳定村医队伍。三是完善基层公共卫生服务配套设施。在进一步建设和完善贫困村标准化卫生室的同时,整合现有村社集体用房,修建和完善非贫困村标准化卫生室。四是注重现有人才培养,积极组织现有专业人员参加业务进修,促进知识更新,允许乡镇卫生院和村卫生室根据需要返聘具有执业资格、有较强医术水平的退休医生、支持退休村医继续工作。

(三)在治理力量上,有效整合农村社会资本资源

农村社区是一个基于“差序格局”的熟人社会,在常态状态下,社区是一个“利益共同体”,在应急状态下,社区是一个“命运共同体”。因此,调动各类“社会共同体”共同投入,群策群力,形成合力,发挥农村社区“最后一米”的作用尤为重要。为此,要从多方面整合农村社会资本资源的协同作用:一是创造相对宽松的社会环境,给基层社会力量赋权赋能,调动其积极性。二是完善各类参与主体的沟通衔接平台,畅通企业、基层社会组织、志愿者的参与渠道,发挥其能量。三是根据基层各个社会主体的特点,合理规划与布局,做到“人尽其用”与“物尽其用”。

(四)在治理主体上,有效完善基层干部培养机制

针对此次疫情形成的新形势、新情况和新任务,需要以改革创新精神,进一步理顺干群关系,打造一支坚强有力的农村基层“领头雁”队伍。一是以培养农村基层干部为目标,联合高等院校等机构,通过制度化和专门化设立“农村两委干部培训学院”,既对现有农村两委干部开展轮训,又对后备干部开展培训。二是出台相应配套的农村干部交流、提拔和轮岗制度,拓宽选人用人渠道,不拘一格将知识青年、退伍军人、退休干部、企业老板、致富能手等纳入基层“公推公选”范围。三是真正落实“党员进社区”制度,充分发挥农村基层党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制的效用,以及应急情况下社区“属地化”党员与志愿者的作用。

(五)在治理手段上,有效运用网络与大数据资源

科技尤其是网络与大数据资源的运用,对基层社会治理的影响意义重大,科技能够确保疫情中真实信息的畅通。可以借助网络和信息技术,全方位加大信息公开力度并及时回应社会舆论关注,使虚假信息不攻自破,同时应加强应急情况下网络媒体管制力度,落实主体监管责任,从源头上消除虚假信息的生长空间。另外,还应不断完善一体化全覆盖的全市应急管理大数据平台,依托平台实现疫情信息的充分共享,并对疫情隐患进行实时检测,全面提升突发公共事件中的应急治理能力。

(六)在治理任务上,当前亟须抓好疫情防控和稳农保供促生产

当下正值春耕备耕时节,农村基层干部群众既要抓疫情防控,又要抓农业生产,两手都要硬,都不可放松和懈怠。在农村基层疫情防控工作不可懈怠的同时,也要充分做好稳农保供逐步恢复农业生产,保障农产品供给,需要各地基层乡镇以村为基本单位,村支两委为主抓手,立足实际,制订计划,合理安排,多方联合社会化服务组织、农民合作社等统筹协调安排农业生产所需生产资料,如种子、化肥、农机等,错峰组织农民有序恢复农业生产。

(作者为北京城市学院副教授 )